治理吸纳执法：乡镇行政执法何以运行——基于中部多个乡镇综合执法改革的经验考察

2019年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，明确要求积极推进基层综合行政执法改革。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，提出乡镇（街道）逐步实现“一支队伍管执法”的改革要求，在此背景下，乡镇迎来了“执法下沉”的改革热潮，核心是赋予乡镇一定的行政执法权。目前，无论是学术界还是实务界，对行政执法权下沉总体上都是呼声一片，认为此改革不仅符合基层治理现代化的发展趋势，而且回应了基层治理的现实需求。基于此，探究行政执法权下沉的实践运行及其对乡镇治理的影响无疑具有重要意义。当前，学界关于乡镇行政执法权改革的研究主要从以下两条路径展开。

    一是规范化路径，主要关注乡镇行政执法权的配置，包括乡镇行政执法权配置的合理性、如何配置以及存在的问题等。长期以来，我国基层行政执法权配置主要集中在县级职能部门，执法主体“以县为主”，乡镇行政执法力量非常薄弱。行政执法权下沉至少存在两个方面的合理性：其一，社会合理性。一些学者认为，乡镇存在大量行政执法需求，却面临行政执法资源和权限不足的困境，导致乡镇常常陷入“看得见管不着”的尴尬境地。其二，法律合理性。2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（下文简称《行政处罚法》）将行政处罚权延伸至镇街一级，赋予镇街一定的行政执法主体资格，为行政执法权下沉改革提供了法律依据。行政执法权下沉的目的是使乡镇基层能够第一时间发现并在职权范围内处置违法行为，防止违法事态扩大化，以真正回应基层治理的现实需求。行政执法权下沉主要有两种形式，即行政执法权下移与行政执法力量下沉，前者强调执法主体的改变，后者则是执法权运行方式的改变。无论是哪种形式，本质上都是对县乡之间行政执法权的纵向再配置，行政执法权配置向乡镇倾斜的同时会削弱县职部门的行政执法权力和资源，因此，实践中存在县职部门行政执法权下放不合理的情况，如“选择性下放”以及在“甩包袱型”放权和“谋利型”控权之间进行相机选择。

    二是实证路径，主要关注乡镇行政执法权的运行。实际上，在执法改革之前，乡镇基层就存在丰富的执法活动，如违建执法、计划生育执法、警察执法等。上述研究发现，依据法律法规开展的行政执法行为在乡村基层却呈现出完全不同的形态与实践逻辑。受制于乡村治理空间以及执法情境的不确定性，基层行政执法往往采取消极执法、弹性执法等策略性行为，造成基层执法偏差与非规范化执法现象。基层行政执法的专业化困境源于专业法律制度与基层社会系统之间的内在张力，“专业化执法制度难以与当前的基层社会相容，若强行推行执法专业化，势必引起剧烈的执法冲突……权衡利弊之后，基层执法者通常会放弃贯彻法律制度，选择追求社会秩序的稳定”。不过，这些行政执法主体通常不是乡镇政府，而主要是县职部门及其派驻单位。行政执法改革后，伴随行政执法权的属地化配置，乡镇政府获得直接的行政执法力量。从实践来看，乡镇行使行政执法权的方式主要有“委托式”执法、“派驻式”执法以及“赋权式”执法等。然而，执法下沉并没有改变基层治理中“人格化因素”的影响，“执法队伍下沉后并不是看得见就管得着，法律在基层治理模糊地带的空缺仍是基层执法的障碍”。同时，行政执法下沉并没有从根本上改变基层治权结构，基层治理仍然存在权责利不均衡、边界模糊等困境。

    可见，乡镇行政执法改革的制度与实践存在明显偏差，如何理解乡镇行政执法改革后出现的“执法堕距”现象，学界亟须进行具体分析和解释。总体而言，相关研究在以下两个方面还略有不足：其一，对乡镇行政执法改革的具体运行机制的分析薄弱，包括乡镇行政执法究竟如何运行、运行效果如何以及受到哪些因素影响。其二，关于行政执法下沉对乡镇治理的具体影响讨论不够充分。行政执法下沉究竟是权力下沉还是责任下沉？行政执法下沉如何重塑乡镇的权责结构？本文立足微观的基层行政执法情境，从行政组织运作的角度考察乡镇治理及其权力结构对基层行政执法运行的影响，探究行政执法下沉后的运行机制。

    本文基于中部H省多个乡镇综合行政执法改革的经验调查发现，乡镇综合行政执法权的运行呈现出“治理吸纳执法”的特点，这在一定程度上能够解释为何综合行政执法下沉难以根本改变乡镇治理的结构性困境。基于此，本文将围绕“治理吸纳执法”的机制展开分析，基于乡镇治理权力的分析视角，阐释“治理吸纳执法”的实践运作及其发生逻辑，形成对乡镇行政执法权运行的整体性理解，以反思和探讨行政执法权如何下沉的问题。

    二、乡镇治理权力：理解乡镇行政执法权运行的一个分析视角

    乡镇治理权力是乡镇政府为履行相应职能所具有的统筹性权力。乡镇在基层治理中所处的结构性地位决定了其治理权力的复杂性与多样性。一方面，作为基层政权组织，乡镇政府必然享有一定的制度化权力，这类权力来自法律法规等制度性规定以及国家政权组织所内生的权威性资源等；另一方面，乡镇政府要解决各种发生在乡村社会的具体问题，乡村社会的内在特质和经济社会结构等在很大程度上制约着乡镇政府解决问题的方式、方法和能力，后者往往表现为一种灵活的、情境性的甚至是策略性的非制度化权力形态。

    理论上讲，行政执法权是一种法定的制度性权力，但在基层治理实践中，基层执法常常表现为一种非制度化实践，这意味着，研究者很难单纯从制度视角来理解基层行政执法权的运行。那么，行政执法权对乡镇而言究竟意味着什么？既有研究普遍认为，基层行政执法权是乡镇治理的一部分，行政执法改革正是通过赋予乡镇一定的行政执法权来增强乡镇治权，重塑乡镇权责不匹配的治理体制，促进权责均衡，从而提升乡镇治理能力。但这一逻辑忽视了对基层行政执法权性质的分析，简单将乡镇“权责失衡”“有责无权”中的“权”等同于行政执法权。因此，有必要从乡镇治理权力的角度对行政执法权的性质进行具体分析。

（一）乡镇行政执法权：一种有限的事权

行政执法是以法定的行政方式对特定的行为和事件进行管理的一种行政行为，广义的行政执法包括行政许可、行政检查、行政监督、行政处罚、行政征收以及行政强制等一系列行政权力的行使，狭义的行政执法主要是行政部门实施的监督检查和行政处罚等职能。本文主要讨论后一种行政执法行为。长期以来，我国行政执法权主要集中在县职部门，形成了以部门为主体的分散行业执法体制。每个部门负责一个行业领域，从制定规则到执行法律，从审批、监管到处罚，形成“一条龙”的行政管理系统。行政执法下沉是将县职部门的部分行政执法权下放给乡镇，赋予乡镇政府以法定的方式解决问题的能力，从而在乡镇一线治理实践中及时有效制止各种违法行为。行政执法下沉后，乡镇往往会成立相应的执法机构，行使法定的行政执法职能。

    乡镇行政执法权来自县职部门的职权转移，针对特定领域开展监管、处罚等，其事权属性并不因执法主体的调整而改变。换言之，乡镇承接的行政执法权本质上是对特定行业领域违法行为进行管理的事权。事权作为公权力，法律依据是行权的前提。行政机关的事权合法性来自法律规定，即政府部门通过法律赋予的权力与方式方法来承担社会管理事务，乡镇执法机构严格按照相关法律法规的依据和要求开展行政执法活动，法律的程序规定性在很大程度上限制着执法主体的行为能力。

    考虑乡镇执法能力不足以及乡村经济社会活动相对较少等原因，下放到乡镇的执法事项总体上并不多，多是一些简单直观且高频多发的事项。这源于乡村社会特定的经济社会结构，伴随城镇化而来的人口外流与村庄空心化，乡村社会真正需要采取行政执法解决的事务非常少。实际上，由于县城城区人口与经济活动相对密集，大部分违法行为主要发生在县城城区，相应地，行政执法的资源配置主要集中在县职部门。乡镇政府依据上级政府制定的执法事项清单开展有限的行政执法行为，这对乡镇职能的影响主要有两点：一是原来管不了的事情现在可以管，二是原来不用管的事情现在也要管。

    总体上，乡镇行政执法主要以监管为主、处罚为辅。之所以较少行使具有强制性特征的行政处罚，一是乡镇政府的专业执法能力不足，二是乡村社会的人情关系约束。一方面，行政处罚意味着违法行为的处理要进入立案等法定程序，整个行政执法行为的开展有一套规范化的流程，对行政执法的专业化能力要求较高，而乡镇政府严重缺乏这方面的专业人才；另一方面，在乡村社会严格按照法律法规进行行政处罚，不仅可能因忽略农民的承受能力而面临不合作的困境，而且可能导致乡镇与农民关系的破裂，进而影响乡镇后续工作的开展。从这个角度讲，行政执法权下沉对乡镇政府而言意味着更多的监管责任，却并未从治权层面改变乡镇政府的行动能力。当然，将基层不常发生的执法事项下放给乡镇，往往因为“用不着”而处于“休眠”状态，并不会因权力下放太多而造成所谓的权力滥用问题。

    （二）行政执法权与治权：乡镇治理的两种权力

    作为最基层的国家政权组织，乡镇治理同时嵌入乡村社会与行政科层体制之中，同时面临来自乡村社会的内生事务与自上而下的行政任务，意味着乡镇治理需要多种不同的能力和手段。基础权力与乡村治理权是基层治理能力的核心要素，也是乡镇治理最重要的两种权力。其中，基础权力主要来自国家政权建设的需要，产生于科层体制根据社会分工形成的专业化、职能化和技术化治理，是职能部门执行国家政策、履行法定职能的方式。因此，基础权力主要体现为法定的专业化的部门行政权力，是行政机关根据法律法规要求来对各行业领域进行的规范化、标准化、法治化管理。乡村治理权则是基于乡村社会性质与乡村治理的内在逻辑特点形成的非法定的、非专业化的综合性权力，是乡村两级组织依托其正式或非正式权威凝聚和配置各种资源的能力。在乡村治理中，基础权力主要以乡镇站所为主体，各站所单位在县职部门的业务管理和指导下开展专业性的业务工作；乡村治理权则以乡镇党委政府和村级组织为主体，主要处理那些难以通过单一部门完成的工作。在乡镇治理实践中，专业化基础权力与综合性乡村治理权的运作不是完全分开的，而是相互协作、相互配合。

    行政执法权作为一种事权，本质上是一种专业化的科层权力。科层权力的运作遵循以下特点：第一，专业分工。根据行业领域设置相应的职能部门，分别进行专业化管理，每个部门负责一个领域，每个领域都有相应的职能部门，职能部门负责对口领域的行政执法职能。第二，职权法定。职能部门对行业领域的行政执法和管理活动依据相关法律法规展开，包括执法事项、执法标准以及执法程序等，并非职能部门自主决定。第三，层级化。职能部门从中央到省、市、县甚至乡镇形成不同的层级，基层职能部门接受上级职能部门的业务监督和指导，国家政策也通过自上而下的科层体制传达到基层。在乡镇一级，尽管行政执法的专业化程度相对较低，但仍然需要对具体行业领域违法行为进行监督与管理，其执法过程遵循科层权力运行的一般规律。行政执法是根据相关法律法规的要求对违法行为进行管理，行政执法权下沉就意味着各种法律法规的下沉，从而强化基层规范化治理的能力。从这个角度讲，行政执法下沉能够促进基层治理的规范化和法治化，进而增强国家的基础性权力。

    然而，国家基础性权力的增强并不必然带来乡镇基层治理能力的提升。基础权力向乡村治权的转化至少需要三个条件：一是乡村治权完整，即乡镇党委政府能够利用其权威调动和配置各种乡村资源，包括专业化的科层权力资源；二是基础权力运行有效，即乡村社会存在特定的专业事务，专业化的行政权力能够有效运行，并由此转化为基层治理效能；三是基础权力部门对乡村组织的配合程度，乡村组织能够有效调动与整合职能部门的人员、经费和职权等。行政执法权作为乡镇基础性权力的一种形式，也需满足上述三个条件才有可能转化为乡村治权。因此，行政执法权下放到乡镇并不必然转化为乡镇治理权与基层治理能力。行政执法下沉客观上有利于乡镇治理权强化与治理能力提升，但这种制度效能能否转化为实践效能还受制于乡镇治权结构以及乡村社会性质的约束。

    三、治理吸纳执法：乡镇行政执法的实践路径与运作机制

赋予乡镇行政执法权是基层行政执法体制改革的产物。行政执法权下沉的初衷是解决基层治理“看得见管不着”的问题，通过赋予乡镇一定的行政执法权来提升基层政府的治理能力。然而，调查发现，行政执法权下放到乡镇后呈现出“治理吸纳执法”的运行特征。“治理吸纳执法”反映了乡镇执法不同于县职部门行政执法的实践特点，同时也隐含着行政执法与乡镇治理之间的复杂互动，是基层执法体制应对乡镇治理体制和社会结构的适应性运作。

    （一）乡镇执法赋权的实践路径

    根据行政执法权下放程度的不同，乡镇行政执法模式主要有三种，即委托执法、派驻执法和下沉执法。三种模式分别产生于不同的治理基础与执法体制，但本质上都是对乡镇进行执法赋权的过程，只是不同模式下乡镇获得的执法权大小不同。

    委托执法是由县职部门与乡镇政府签订委托执法协议，赋予乡镇政府一定的行政执法权。根据《行政处罚法》的规定，乡镇政府没有直接的行政执法权，但可以通过行政授权获得执法资格。授权过程要经过严格的法定程序，主要是对乡镇政府与县职部门之间的执法责任边界进行划分，乡镇政府以县职行政执法部门的名义执法，县职部门对委托执法事项全过程负责，执法责任与风险由县职部门承担。乡镇政府成立专门的执法机构，配备相应的人员编制。执法机构在乡镇政府委托下代表乡镇政府行使执法权。如H县通过委托赋权在全县22个镇街成立综合行政执法中心，为乡镇副科级事业单位，集中行使16个县职部门下放的共计309项执法事项。在县级层面，H县没有跨领域成立执法机构，只是在各领域内部实行“小综合”，乡镇执法中心开展业务工作时需要直接与各县职部门对接。总体而言，委托执法模式下行政执法权下放的力度相对较小，乡镇主要承担巡查监管等前端行政执法职能，发现违法线索向县职部门报告。因此，委托执法模式下的执法力量仍集中在县职部门，乡镇执法机构主要配合县职部门执法，“以县为主”的行业执法体制没有改变。

    派驻执法是由县综合行政执法局以派驻形式在乡镇设立执法分局，集中对镇域范围内的违法行为进行管理的执法形式。不同于委托执法是对乡镇政府进行执法授权，派驻执法则是通过行政执法体制的延伸，将执法力量和资源下沉到乡镇，执法分局实行双重管理，即人财物和执法业务由县执法局管理，日常工作则服从乡镇属地政府安排。乡镇执法分局以县综合行政执法局的名义行使行政执法权。为了克服垂直管理体制下乡镇政府与执法分局之间的协调问题，一些地方会建立相应的统筹协调机制，如W县通过将执法分局的工资、福利、补贴等交给乡镇发放来强化乡镇党委对执法分局的统筹能力。由于执法分局在县一级有主管部门，涉及复杂的执法案件，乡镇执法分局可直接向县执法局反馈，执法分局在业务上只需与县执法局联系，而不需要与各行业主管部门对接。由此，派驻执法主要是执法力量的下沉，通过执法力量的“县管镇用”模式强化乡镇政府对执法资源的统筹调配能力，而不涉及执法权的转移。但派驻执法的前提是县一级进行综合执法改革，成立综合行政执法局。对乡镇而言，派驻执法的优势在于不会增加财政负担；从执法的角度看，垂直管理有利于统一标准，促进基层执法的规范化。

    下沉执法是在乡镇设立执法机构，并将执法机构的人财物全部下放给乡镇政府，形成执法权的完整下放。从实践来看，这种模式主要出现在少数经济发达镇，旨在通过“扩权强镇”来适应经济发达镇的发展与治理需求。如Y县的L镇，2013年就成立执法大队，但当时主要负责城管和规划方面的执法职能，直到2019年Y县进行跨领域综合执法改革，L镇成立综合执法局，并加挂执法大队的牌子，实行“局队合一”的管理体制，以方便与县级综合执法局衔接。但与其他乡镇执法分局的人财物由县执法局垂管不同，L镇执法局的人财物均由乡镇负担，并实行属地化管理。相比于前面两种模式，这种模式下的行政执法权下放更加彻底。其优势主要体现在两个方面：一是在执法层面，乡镇政府获得相对于普通乡镇更多的事权，即乡镇政府有资格和能力对某些违法行为进行管理；二是在治理层面，乡镇政府能够对执法力量和资源进行统筹使用，以增强乡镇治理力量。但与派驻执法相比，下沉执法的弊端在于容易出现乡镇政府对基层执法的行政干预，不利于基层执法的专业化和规范化；同时，由于执法机构完全从属于乡镇政府，执法过程中可能出现县职部门与乡镇执法机构之间衔接的问题。

    总体而言，下沉模式下乡镇获得最大程度的执法权，派驻模式下乡镇以较低成本获得较多的执法资源，委托模式下乡镇获得有限的行政执法权。无论是委托、派驻还是完全下沉，乡镇行政执法都是综合执法，即由一个执法机构集中行使法定的、由县职部门下放给乡镇的所有行政执法职能，这区别于县职部门的专业执法。综合性是乡镇行政执法的基本属性。

   （二）治理吸纳：乡镇行政执法的运行机制

    尽管乡镇执法赋权存在不同的实践路径，且不同模式下乡镇的执法权大小不同，但从乡镇层面看，无论是哪种模式，也无论乡镇执法赋权的大小强弱，乡镇行政执法无一例外都呈现出“治理吸纳执法”的运行特点。在实践中，乡镇政府获得行政执法赋权后并不是由乡镇政府直接行使执法权，而是另设执法机构。乡镇执法机构有两种运作形式：一是以“条条”的形式运作，如派驻执法模式，乡镇执法分局由县执法局垂管；二是以“块块”的形式运作，如委托执法和下沉执法，将执法力量与执法权行使的支配权交给乡镇政府，实行属地管理。但即便是在后一种模式下，乡镇执法机构在开展执法业务过程中涉及的专业性问题仍需与相关的县职部门对接，乡镇政府并不具备执法所需的业务性知识以及相关法律法规等程序性知识。乡镇执法主体与县职部门之间的内在联系是由行政执法的事权属性所决定的，乡镇政府对执法力量和资源的统筹支配并不意味着能够给执法机构提供专业化的业务指导，从这个角度来讲，乡镇行政执法的本义不是由乡镇政府独立执法，而是在乡镇实施行政执法，执法体制与乡镇治理体制的分离是理解“治理吸纳执法”的基础。

    所谓“治理吸纳执法”，是指行政执法作为“条条”体制下的一种专业化事权在实践中呈现出“块块”主导的属地化运作，即执法力量被乡镇治理体制所吸纳。“治理吸纳执法”固然与乡镇行政执法的运作形式有关，以“块”为主的属地化运作比以“条”为主的垂直运作更容易出现治理吸纳现象，但这只是吸纳程度的区别，并不改变“治理吸纳执法”的内在机制。实际上，即便是派驻执法这种“条条”主导的运作模式也会出现治理吸纳现象。这在客观上必然会削弱执法下沉的效力，因为下沉后的行政执法资源和力量并没有完全被用于执法事务。具体来讲，乡镇治理对执法的吸纳主要体现在以下两个方面。

    一是主体吸纳。乡镇党委政府将行政执法人员吸纳到属地工作体系中，并对其进行常态化动员，导致行政执法人员的主要工作不是开展业务性的行政执法活动，而是参与乡镇政府的中心工作，专职化的行政执法人员成为综合性的治理主体。依据相关法律法规以及“三定方案”等制度规定，对特定领域的违法行为进行管理是行政执法人员的本职工作，但实践中，行政执法人员被大量统筹到乡镇治理体系中，其主要精力在于协助乡镇党委政府开展各种中心工作，如秸秆禁烧、创文创卫、拆违控违、安全生产以及耕地整治等，而非业务性的行政执法工作。对H省10个乡镇的调查发现，这些乡镇的行政执法人员普遍参与乡镇中心工作，且乡镇中心工作至少占执法人员一半多的时间精力。在一些普通乡镇，真正的执法类事务更少，“不需要立案执法的工作约占80%”。

    以X县J镇为例，该镇是一个典型的农业乡镇，户籍人口5.2万人，但常住只有1.1万人。J镇于2022年10月成立乡镇综合执法中心，编制7人，整合14个部门共295项执法职能，涉及的法律法规非常多，但常用的行政执法事项只有十几项，且乡镇主要负责前端执法。综合行政执法中心成立以来，J镇还没有办过案子，需要立案处理的情况非常少。尽管如此，乡镇行政执法人员却依然很忙，乡镇党委政府的中心工作都要参加，如安全生产、秸秆禁烧、燃气排查以及住房安全等，累计开展各种行政检查240余次。

    执法人员之所以深度参与乡镇政府工作，源于乡镇党委政府对执法机构的统筹调配权。乡镇政府对执法力量的统筹既来自改革的制度设定，也来自一些地方化的机制建设。一方面，改革的目的是对乡镇进行执法赋权，执法力量必然要为乡镇所用，接受乡镇党委政府领导，这种政治定位优先于执法机构的职能定位。另一方面，通过让乡镇分管领导兼任执法中心负责人、让执法分局局长分管乡镇工作以及将执法分局的工资和经费补贴交由乡镇管理等机制，进一步强化了乡镇党委政府对执法机构的统筹。一些乡镇执法人员表示，“过多参与乡镇政府的工作，会分散执法方面的精力，相应地，执法能力和水平也会受到影响”。比如，执法人员正在开展执法工作，乡镇党委政府临时安排中心工作，执法人员必须暂停执法工作，优先完成党委政府交办的中心任务，之后再去开展执法工作，而这时违法线索可能已经消失了。在日常工作中，执法人员成了“万金油”，哪里需要，他们就去哪里，导致乡镇执法力量被严重分散。另外，乡镇行政执法的综合性也为乡镇党委政府统筹调动执法力量提供了一定的合理性话语。正是由于执法机构的非专业性，乡镇几乎所有重点工作都能与执法机构“沾上边”，执法人员也没有理由不参与乡镇党委政府的工作。由此，通过主体吸纳，乡镇执法人员从“条条”体制下专门从事执法业务的人员转变为全面参与乡镇工作的综合性治理人员。

    二是权力吸纳。乡镇政府通过吸纳执法机构的象征性权力开展工作，使执法成为乡镇治理的一种策略工具。行政执法改革后，乡镇执法机构根据县职部门下放的执法权限开展行政执法行为，行政执法权是执法机构承担相应监管职能的重要法定权力。一般情况下，乡镇执法机构承担的行政执法权主要是监管、调查取证等前端执法环节以及简易的行政处罚职能，涉及专业立案程序方面的业务则需交给县行政执法局或职能部门的执法队伍。然而，尽管乡镇执法机构不具有较大的实质性执法权，但其作为基层执法主体客观上具有一种象征性的强制权，这是其相对于其他站所单位的最大优势。通过这种象征性强制权，乡镇政府能够对群众尤其是那些无理取闹的“钉子户”进行有效威慑，从而提高乡镇的工作效率。“穿上制服后更有威慑力，群众也更‘服管’”。比如在秸秆禁烧、安全生产以及违建管理等方面，以前乡镇只能通过讲道理来劝服群众，但有了行政执法权后，当个别群众不听劝时，乡镇就可以采取罚款等执法手段进行“硬约束”。

     正是基于这种合法性权威的资源优势，乡镇政府希望执法机构广泛参与乡镇工作尤其是各种重要的中心工作，通过借助行政执法的权威性资源获得群众配合，进而推动工作。在这个意义上，执法力量普遍被视为乡镇党委政府的“一把刀”。实际上，乡镇政府并不关心执法办案以及某些违法行为是否得到有效处罚，而主要关注经济发展、安全生产以及生态环保等上级政府重视的工作，只有当这些中心工作或重点工作涉及执法时，乡镇才会重视行政执法。

    当然，象征性强制权的有效性并不意味着行政执法可以被广泛使用，基层执法还要充分考虑乡村社会的结构性特点以及乡村治理的内在逻辑。“乡镇开展很多工作可能需要用到执法的力量，但未必要通过执法的手段来解决问题，就是不需要当作案子来办，严格按照法律规定进行处罚。基层工作唱红脸、唱黑脸的都要有，协调不行就只能反向操作，查一查有没有违法违规行为，但不是要办案子，而是为了（通过吓唬当事人）让其他工作更好开展”。因此，乡镇干部普遍认为行政执法达到效果就行，不是为了处罚而执法，执法只是手段，不是目的，要“通过处罚一个教育一片”。如上级部门规定秸秆禁烧罚款2000元起步，但T镇副书记直言，“如果全部以行政执法的手段对那些偷烧秸秆的群众进行处罚，肯定会引起群愤，因为老百姓承受不起，他们可能一个月都挣不到2000元。我们与乡镇执法局商量，按照10%罚款，通过200元罚款让他们长个记性，主要是通过引导教育、规范老百姓的行为。完全不罚也不行，光靠做工作也没那个力度”。

    因此，从乡镇治理的角度讲，赋予乡镇行政执法权的意义在于为乡镇提供了一种新的行政手段，使乡镇开展工作多了一种行动工具，但这种手段并不经常用，甚至要“慎用”，要“柔性执法”。这源于乡镇治理的一线治理属性，乡镇治理情境复杂多变，很多工作都要与群众打交道，针对不同的治理情境、不同的治理事务以及不同的治理对象，乡镇需要采取不同的治理策略和方式方法，而行政执法只是其中很小的一部分。

    四、治理吸纳执法的发生逻辑与实践后果

    行政执法权下沉的直接目的是增强基层执法能力，促进基层治理的法治化和规范化。然而，吊诡的是，行政执法权下沉到乡镇后却出现“治理吸纳执法”悖论。下沉的执法人员和资源并没有完全用于开展基层执法，而主要用于乡镇开展各种中心工作。这意味着，法律的执行过程并不是单一对立法指令的“执行”，还与科层组织结构及科层管理者在具体情境下的选择有关，其深层次逻辑在于乡村社会转型与基层治理转型带来的社会基础和治理基础。从实践来看，执法下沉客观上并没有产生预期的执法效益，反而造成执法力量虚置、执法效能低下、执法规范性不足等后果。同时，对乡镇进行行政执法赋权并没有从根本上改变乡镇治理权责失衡以及乡村治权弱化的结构性困境。

    （一）发生逻辑

     1.社会基础：乡村社会结构与基层弱执法需求

    伴随城镇化的快速发展，乡村社会结构发生了巨大变化，乡村社会的治理事务也发生显著变化，这主要体现在两个方面：一方面，乡村社会的人口不断外流，乡村内生治理事务在减少。基于中部H省多个乡镇调查发现，除少数经济发达镇以外，绝大多数普通乡镇均面临人口大量外流的问题，常住人口普遍只有户籍人口的一半左右，且多为留守老人。常住人口减少，矛盾纠纷也随之减少。即便是家庭内部，由于现在年轻人结婚后大都与父母分开住，婆媳矛盾也很少。乡村社会总体上趋于简单化，内生治理事务越来越少。另一方面，随着各种制度规则向乡村社会延伸，农村建房、用地等方面的管理也越来越规范，违建越来越少。如W县的S镇执法分局处理的案件90%以上都是“两违”问题，即违法占地和违法建房，但多是历史违建，新增违建很少。2021年，S镇违建数量为零。该镇党委书记反映：“最近几年，全县的违建数量都下降了！”因此，乡村社会真正需要行政执法的事务实际上并不多。

    当前，大部分乡村社会的底色仍是熟人社会，这意味着，乡村社会的治理事务具有偶发性和不规则性，难以通过标准化的行政执法程序来处理。在熟人关系主导的社会结构下，治理活动要围绕社会关系展开，社会关系往往比行政执法更有效。在具体工作中，乡镇干部主要采取人性化的群众工作而非去人格化的行政执法解决问题，或者说强制使用行政执法只是迫不得已情况下的“最后一道防线”。因此，行政执法作为一种正规化的行政手段，在乡村社会的运作空间非常有限。一旦将行政执法广泛运用于乡村治理过程，可能会激化干群关系，进而影响乡村社会稳定以及基层后续工作的开展。因此，乡镇执法人员直言，“能用群众工作解决的问题为什么要用执法方式解决？”

    有研究认为，当前乡镇基层存在大量执法事务，并将其分为公共安全管理类事务、人口环境资源管理类事务以及乡村市场监管类事务。但这种全领域的执法事务结构实际上是立足乡镇政府的职能分工所形成的，是科层体制设计出来的执法事务，并非乡村社会现实存在的执法事务。从乡村社会内部看，乡村社会总体上呈现出一种“弱执法”需求。正是由于乡村社会的执法事务不多、执法需求不强，下沉的执法人员和资源才会被乡镇政府统筹用于其他中心工作，这是“治理吸纳执法”的前提与基础。

    2.治理基础：中心工作泛化与乡镇治权弱化

    近年来，伴随国家综合实力的增强以及国家治理现代化目标的推进，基层治理正在发生巨大转型，其中一个重要表现是，国家越来越强调通过精细化的指标管理、技术化的考核手段和密集化的监督问责强化对基层的规范化控制，试图将基层治理纳入规范化的制度框架。这一过程中，由于部门工作“中心化”，大量条线治理任务从部门溢出到政府领域，成为基层治理的政治任务，导致大量治理任务向乡镇政府挤压。由此，中心工作扩大化使乡镇政府向多中心工作模式转变，乡镇政府被置于自主性收缩的强动员结构中，不得不应对日益膨胀的治理任务。多中心工作意味着乡镇政府要在短时间内同时完成多项中心工作，治理压力急剧增加。同时，上级政府对乡镇政府的监督管理模式由结果管理转向过程管理，甚至要求乡镇政府“顶格”完成上级的工作任务，使乡镇陷入自主性弱化、主体性缺失的困境。

    在多中心工作、过程管理、顶格管理等制度性条件下，乡镇属地责任泛化，乡镇政府权责不匹配的矛盾进一步凸显，乡镇政府所承担的责任和任务与其所具有的资源之间的张力加剧。更重要的是，多中心工作模式打乱了乡镇政府自主安排工作任务的节奏和状态，乡镇无法灵活地配置资源，导致乡镇的主观能动性空间严重收缩。以Y县为例，当地乡镇政府正面临安全生产、秸秆禁烧、治超治限、医保征收以及森林防火等任务，这些基本上都是县职部门的业务工作。县职部门以上级政府的名义将其业务工作布置给属地政府，动辄考核排名通报，排名落后将面临约谈和表态发言等，导致乡镇领导压力非常大。

    然而，面对繁重的治理任务，乡镇政府可统筹调动的人员力量却非常有限。执法下沉可以增加乡镇编制，增强乡镇治理力量，所以能够获得乡镇政府的普遍支持。H省一个普通乡镇的人员编制只有三四十人，其中约有三分之一是调不动的“消极分子”，可调配人员大概只有一半。由于一段时间内同时面临多项中心工作，乡镇无法自主安排其工作节奏，只能同时让所有人承担多项工作，乡镇政府自然而然地将执法人员调过来完成中心工作。因此，乡镇政府面临的治理转型困境，即中心工作泛化与乡镇治权弱化，而非乡村执法需求与执法权力不匹配，这是“治理吸纳执法”的根本原因。

    （二）实践后果

    1.基层行政执法运行低效

    将行政执法权下放到乡镇的直接目的是通过减少执法层级，及时有效地解决基层治理中“看得见管不着”的问题，提高基层执法效率。然而，从实践来看，由于乡村社会的弱执法需求，大量执法资源下沉到乡镇后并未用于开展执法活动，基层执法资源的增加并没有带来执法效能的明显提升，不少乡镇普遍出现执法行权率不高的问题。例如，H县一个普通乡镇在下放的295项执法事项中，常用事项只有12项左右，且执法中心成立以来涉及立案处罚的情况还没有，只有两起违建问题通过自行整改处理。即使在经济发达镇，执法立案的案件最多也不超过10起/年。W县综合行政执法局梳理的829项执法事项中，实际运行的只有239项（全县范围2017年以来累计数据），占比仅29%（其中发生频率高且予以处罚的只有16项，发生频率低且不予处罚的有189项），另有590项没有实施，占比71%。同时，面对乡村社会有限的执法事务，在“治理吸纳执法”机制的作用下，执法力量被分散，影响了执法行为的有效开展。另外，乡镇执法机构要负责辖区范围内所有的违法违规行为，但这些发生在具体行业领域的违法行为还需要相关职能部门的协助，尤其是那些专业性较强的领域，如国土、林业等。乡镇执法机构要么通过乡镇政府与职能部门协调，要么通过县综合执法局与职能部门协调。总体上，原来只需由职能部门内部协调就可以解决的问题，现在需要通过条块协调来解决，协调成本提高，导致执法效率降低。

    2.基层执法规范化困难

    执法规范化是基层治理规范化的重要方面，本质上是以法律为标志的现代治理规则体系进入乡村社会之中，形成基层治理的规则之治，推进基层治理的规范化、法治化。但法律法规制度的运行以执法人员的专职化为前提，即只有在执法人员全面掌握相关法律法规要求以及具备具体业务能力的情况下才能有效践行法律法规的制度性要求，因此，专业化是规范化的前提与基础。然而，乡镇执法是综合执法，执法单位要同时负责辖区内所有领域的违法行为。由于乡镇执法事务总体上不多，执法单位内部一般不再依据行业领域进行具体分工，大部分情况下都是采取“划片”的形式进行“属地”分工，以实现有限执法力量的全覆盖。同时，由于乡镇执法涉及多个领域，执法主体很难完全掌握所有领域的法律法规。因此，乡镇执法人员的专业化程度总体上并不高，这就从根本上制约着基层行政执法的规范化。同时，由于乡镇治理对执法力量的吸纳，执法人员的时间精力进一步分散，执法资源被稀释，难以聚焦于基层执法事务，执法能力和水平受到相应影响，基层执法的规范化也就随之大打折扣。如H县C镇执法人员反映，法定职责28项，下沉委托执法309项，涉及275部法律，法律法规太广，领域太多，没有时间学习。即使一天学一部法律，走马观花式学习也要一年时间，下沉领域开展执法活动时受专业能力、专业设备、专业人员等限制，违法行为查处过程中取证难、调查难、定性难、裁量难、执行难。一些执法案件涉及专业性知识，乡镇缺乏鉴别与判断能力，必须拿到县职部门鉴定。

    3.基层治理困境悬置

    不少研究认为，当前乡镇治理面临属地责任泛化与权责失衡加剧之间的突出矛盾，如何优化基层治权、促进权责均衡是摆脱乡镇治理困境的重要方向。基于此，行政执法权属地化配置的目的是强化属地责任制下乡镇政府的治理权限，重新配置县职部门与乡镇政府之间权责利关系，从而改变乡镇政府“有责无权”的治理困境。然而，这类观点实际上忽视了行政执法权与乡镇治理权之间的区别，夸大了基层执法的现实需求，高估了行政执法在乡镇整体性治理中的角色地位。实际上，在乡村社会执法需求有限的情况下，行政执法权下沉所产生的治理效能非常有限，即执法资源很难转化为相应的执法效益。对乡镇政府而言，基层治理的核心问题不在执法权的缺失，而是中心工作泛化导致的乡镇自主性挤压与治权弱化的问题。在这种情况下，强化乡镇政府的基础性权力并不能转化为乡镇治理能力的提升，更不可能从根本上改变乡镇政府权责不匹配的结构性困境。对乡镇而言，行政执法权下沉主要在两个方面发挥辅助性功能：一是增加治理力量，二是提供合法性的强制力量。在某种程度上，这只是使乡镇工作更好开展，起到锦上添花的作用，即使没有行政执法权下沉，这些工作乡镇也能做。相反，行政执法权下沉对基层治理资源的补充反而会掩盖基层治理困境的实质，不利于深刻认识基层治理的核心问题。

    五、总结与讨论

长期以来，我国基层治理一直存在权责不匹配的问题，乡镇政府作为最末端的基层政权组织，一方面承担着无限兜底的属地责任，另一方面作为行政体制的最低层级，只获得最少的行政资源。权责失衡导致乡镇政府常常陷入“有责无权”的治理困境，在执法领域集中体现为“看得见管不着”。对此，各地纷纷开始积极探索如何对乡镇进行行政执法赋权，并试图通过行政执法下沉来弥补乡镇的“权力缺陷”，摆脱乡镇权责不匹配的困境。

    本文基于H省多个乡镇综合行政执法改革的实践调查发现，行政执法权下沉到乡镇后普遍出现“治理吸纳执法”的现象。“治理吸纳执法”并非个别地区乡镇政府的策略性行为，而是基于乡村社会的性质特征与乡镇治理的体制环境形成的结构性现象，是行政执法权下沉后的内在运行机制。其实践内涵是指行政执法作为“条条”体制下的一种专业化事权在实践中却呈现出“块块”主导的属地化运作，即专职化的行政执法力量被乡镇治理体制所吸纳，具体表现为主体吸纳和权力吸纳两个方面。其内在发生逻辑在于，乡村社会转型及其熟人社会底色形成的弱执法需求导致行政执法力量闲置，为治理吸纳执法提供了可能；乡镇中心工作泛化与乡镇治权弱化为乡镇政府统筹吸纳执法力量提供了内在动力。结果，行政执法权下沉并没有产生预期的执法效益，反而造成行政执法运行低效、行政执法力量虚置以及执法规范性不足等后果；同时，尽管行政执法下沉在客观上弥补了乡镇政府治理资源匮乏的问题，但并没有从根本上改变其治权不足与权责失衡的结构性困境。

    从基层行政执法的角度看，过分强调行政执法权的属地化配置并不符合乡村治理的现实情况。无论是委托执法还是派驻执法，只要赋予乡镇政府对行政执法力量直接的统筹调配权，在当前的基层治理体制环境下就必然会出现“治理吸纳执法”的现象。但这并非否认基层执法的现实必要性，而是旨在突出基层行政执法下沉的现实基础以及行政执法资源的使用效率。总体而言，我国大部分乡镇尚不具备行政执法能力、条件和基础，乡镇行政执法应当定位于面向群众的日常服务、一般管理和日常巡查等方面，不宜直接赋予乡镇行政执法权。面对乡村社会少量的行政执法事务，可以通过机制创新等方式将县职部门的行政执法力量适度下沉，比如实行片区式执法模式，这样既可以通过降低行政执法层级满足乡镇的偶发性行政执法需求，同时也能够保持行政执法力量的相对独立性，从而使行政执法力量能够完全投入基层执法工作，真正促进基层执法规范化。或者如北京平谷的“街乡吹哨、部门报到”机制，通过赋予乡镇政府一定的“执法召集权”，使县职部门的执法力量能够及时对接基层执法需求。这种方式充分发挥了乡镇政府发现问题的属地优势与县职部门解决问题的专业化优势，不仅能够避免体制改革带来的合法性问题、部门利益调整问题以及权责边界划分问题等，而且能够灵活应对基层治理中非常态化的执法事务，具有重要的借鉴价值。

    总体上，乡镇行政执法权的运行也呈现出基层权力运作的复杂性，有助于深化对基层权力性质以及不同性质的基层权力间互动关系的认识。乡镇作为最基层的国家政权组织，必然享有国家赋予的某些正式的制度性权力，但同时也在基层治理实践中形成一种区别于科层权力、政治权力等正式权力形态的“配置性权力”，即治权，这是影响乡镇治理能力的核心。行政执法权下沉是现代国家政权建设的重要表现，旨在通过制度和法律法规推进基层治理规范化。但行政执法权下沉对改善基层治理效果甚微，根本原因是制度化、规范化的科层权力并不等同于“配置性权力”。从这个角度讲，要改变当前乡镇权责严重失衡的结构性困境，对乡镇进行“赋权”，关键是赋予基层相应的配置性权力，其核心是根据治理情境任务，给予基层灵活配置治理力量和资源的自主性空间。对基层而言，过多的制度性权力可能因“不好用”而被搁置，不仅无益于解决当前的基层治理困境，反而可能增加基层治理负担，加剧基层治理的资源内耗。

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作者简介：纪芳，武汉大学社会学院博士后研究人员；褚明浩，中国地质大学（武汉）公共管理学院讲师。来 源：《华中科技大学学报(社会科学版)》